闲话交通法规体系

  法律制度属于上层建筑，法规体系更是高大上。本文只是基层草根闲扯而已。

  “新”与“旧”

  在2000年1月，原交通部就印发了《公路水路交通法规体系框架和实施意见》(交体法发〔2000〕20号)，搭起了公路水路交通法规体系框架。

  这可不是汇编法律法规或者开列个立法计划目录的简单劳动，是很需要懂一番脑筋的。很多部门都还没有建立起这样的体系，或者说没有公之于众。

  “大部门制”改革后，交通运输部在公路水路领域的基础上加入了铁路、民航和邮政的法律法规，2016年11月，交通运输部印发《关于完善综合交通运输法规体系的实施意见》(交法发〔2016〕195号)。原来交通部的“公路水路交通法规体系”升格成了“综合交通运输法规体系”。

  2016版交通运输法规体系与四年后的2020版交通法规体系的文件，从标题到形式都十分近似。

  或许是为了与建设“交通强国”相衔接，如今这个体系叫“交通法规体系”。

  这两个法规体系，总体框架上非常接近，都是“综合(跨运输方式)+五大专业”。

  相对于2016版，2020版法规体系在“跨运输方式法规系统”中删除了《多式联运法》;在“公路法规系统”中增加了《农村公路条例》;在“水路法规系统”将《船员条例》升格为《船员法》;在民航法规体系中新增了《无人驾驶航空器飞行管理条例》，删除了《航空运输危险品管理条例》《民用航空运输不定期飞行管理暂行规定》，等等。

  对照两个版本法规体系中法律法规的制定情况，可以发现四年来变化不大。

  2016年“待制定”“待修改”的，到2020年基本仍是“待制定”“待修改”状态。最大的变化，是待制定的《快递条例》，到2020年成为了已制定的《快递暂行条例》。

  此期间《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国道路运输条例》都曾作修改，但只是个别条款的小修小补，没有完成修改任务。

  这两个版本的法规体系也是相当于与一个立法规划。

  相对于2016年版法规体系到2030年，2020版法规体系的规划期限更为长远，安排到本世纪中叶前。笔者可能已经捱不到那一天了……

  “缓”与“急”

  2020版交通法规体系中共有53部法律、行政法规。

  为观察当下交通法规体系完整性或者进展情况，笔者也试着建立了一个简单评价指数体系，“已制定”的法律法规得2分，“待修改”的得1分，“待制定”的0分，然后按百分制折算。计算下来是41.5%。

  这当然很不严谨。但是能够说明交通法规体系的“完善度”还不高。交通法规体系建设任重道远。

  然而这事急不来。不是靠着交通人主观努力就能够完成的。

  依法治国，各领域都要法律依据。但法律法规立法资源有限。各部门都在挤独木桥。

  因此在这较为庞大的法规体系中分出个要分出个轻重缓急。

  与社会生活、经济发展关系紧密的法律法规当然最要紧。特别是在那些环境剧烈变化、原有管理体制亟待调整的领域，立法修法就更为紧迫。

  相关例子很多。打开《中华人民共和国铁路法》，感觉是蒸汽机车拉着一列绿皮车厢迎面开来……很多内容与当前体制对不上号了。

  还有《收费公路管理条例》的修订也很急迫。按照现行条例，越来越多的收费公路收费期限届满。收费公路整体制度亟需进行重大调整。

  去年年底交通运输部发布《小微型客车租赁经营服务管理办法》(交通运输部令2020年第22号)。根据《中华人民共和国立法法》“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”。这部部门规章的制定依据，大概只有交通运输部的“三定”。这很容易引发一些争议。

  通过修订《中华人民共和国道路运输条例》，将汽车租赁经营纳入到道路运输相关业务，是解决这一规章依据问题最适合的方式。

  这就又要说到《中华人民共和国道路运输条例》。《条例》发布后已经三次修订，都是根据单项的小修保养性质，于事无补。《条例》修订草案征求意见稿发了几次，从篇幅上就看得出打磨工作明显不够。

  “软”与“硬”

  虽然没有权威定义，人们还是常常会把法律或者法律条文分成“硬法”、“软法”。

  一般来说，有国家强制力保障实施的刚性规则，可以被称为“硬法”。

  所谓“软法”，一般是指一些空泛的法律条款，常常使用“鼓励”“支持”“引导”“倡导”等一些词汇。有行为模式要求，但没有规定法律后果，也没有设置相应的制约措施。

  还有一些法律法规的条文本身比较抽象、模糊，缺乏法律应有的确定性，在执法中时常引起争议，以至于不具有操作性。这也应该可以纳入“软法”的范畴。

  还有些条文属于可有可无的“正确的废话”。大概也可以归入软法一类。

  交通运输工作本来就是实打实的工作。相对于文化教育科技等领域的一些法律法规，交通法规总体上还是比较“硬”的，可以说都是“硬法”。

  但是交通领域相对“虚”一点的工作，也很容易出现“软法”。

  2016版交通法规体系中的《综合交通运输促进法》，从标题上看就偏软。在2020版法规体系中，这部法律的标题改成了《交通运输法》，但从该法的地位、作用上看，还是很容易成为展示综合交通运输理念的宣言书，成为各种交通方式融合发展的倡议书。

  交通法规中的软条文也还是不少的。在《中华人民共和国道路运输条例》中对经营者的一些“应当”的规定，在“法律责任”部分就找不到相应的处罚或者其他不利后果的条款。对违反相关规定的，执法者通常只能干瞪眼，而设定的义务也很让难经营者去履行。

  “软法治理”当前也是比较流行的概念。但是就法律本身的价值而言，是应该划底线、设红线、架高压线的。

  “软法治理”方面，在社会生活领域，道德规范可以发挥作用;在经济领域，可以通过政府规划、财政政策、产业指导等手段实现目标。

  法律，特别是对行政管理职权事项作出规定的行政法规，还是要硬起来。

  “央”与“地”

  国家层面的交通法规体系中，只有法律和行政法规。

  但对地方而言，地方立法的涉及交通领域的地方性法规、地方政府规章，也是交通法规体系的组成部分。

  我国的立法是中央、地方适当分权，多级并存和多类结合的体制。2015年《中华人民共和国立法法》修改后，设区市普遍获得了立法权。地方立法的层次就更多了。

  为了彰显立法职能，一些地方立法积极性很高。有的地方似乎还热衷搞上下对应，上面有法律法规，地方也来个条例;省级立法踊跃，市里也不甘落后。

  说实在的，一些地方立法的质量堪忧。最突出的是重复立法问题严重。有学者统计，有的地方立法重复上位法内容达到八九十。说“移植”是好听的，实际就是“抄袭”。“下法抄上法，子法抄母法，一法抄多法”。

  光是重复也就算了，有的地方立法喜欢标新立异。这里换个词语，那里加个定语，不仅没有实际意义，还造成一些歧义。

  地方立法任务完成后，又缺少“养护”。上位法修改、废止，下位法又跟不上，事实上处于失效状态。

  交通运输的基本要求的内连外通，法制的统一与“车同轨”一样重要。然而国家幅员辽阔，各地差异太大，全国完全一致显然不现实。

  何况交通领域有的工作属于地方性事务。例如出租汽车， 1998版的交通部“三定规定”中就曾明确“将出租车管理职能交给地方各城市人民政府”。

  交通法规体系中央地关系最好是这样：

  一是能统一则统一。

  中央立法管用的，地方立法就不要立了。地方要避免为立法而立法，为任务而立法，更不要建地方的法规体系。当然中央的立法要充分征求地方意见，认真研究吸纳各地的意见建议。

  二是地方立法是补充。

  中央已经立法，但有未及事项需要补充的，地方立法根据特殊情况和实际需求进行的填补、增补。在内容上不必面面俱到重复上位法。

  中央立法尽可能兼顾到各地差异。对差异大的，通过授权给地方规定留出一定的空间。网约车立法中其实是个好例子。交通运输部等部门的联合规章规定了网约车管理的基本原则和整体框架，但又尊重地方事权，在车辆、司机准入方面各城市实行“一城一策”，有利于中央政策落地。

  三是地方可以先行先试

  中央尚未立法的事项，鼓励地方先行立法，在实践中形成经验，为中央立法提供借鉴。2020版交通法规体系文件就提出“对于国家层面尚不具备统一立法条件的领域，鼓励地方在立法权限范围内先期开展地方立法”。

  这是推进交通法制化的地方实践，也有利于交通法规建设全国层面的突破。在汽车租赁经营管理等方面，一些地区的立法探索，就为出台部门规章以及将来的行政法规积累了经验。

  期待交通法规体系框架早日建成。

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