李健: 关于发展通用航空的思考

  今天，中国民航已经踏上建设多领域民航强国的新征程。下面我结合近年来通航调研的收获和思考，和大家共同探讨通用航空的发展。

  通用航空是我国经济发展的新增长点

  党的十九大作出了中国特色社会主义进入新时代的重大政治论断，我国的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着我国中等收入群体不断扩大，私人飞行、短途运输、观光旅游、体育运动等消费需求日益增加。新时代的主要矛盾在通航的体现日益突出，人民群众对通航出行、私用、娱乐的潜在需求，与通航发展严重滞后之间的矛盾将长期存在。通航“上不了天、落不了地、赢不了利”的问题依然存在，供给侧资源明显不足。

  目前我国通用航空从业人员20000多人。通用航空的投资少，见效快，而且能够很好地解决出行“最后一公里”的需求，特别是在山区等地。近10年的统计数据显示，铁路平均每年的投资约为7700亿元，公路约为16400亿元,民航约为1600亿元，民航投资约是铁路投资的1/5，是公路投资的1/10。国际经验表明，通用航空产业投入产出比为1:10，就业带动比为1:12。通用航空作为战略性新兴产业，将对稳增长、扩内需、促就业、促进消费升级起到强大的催化作用。通航飞机从最初级运动类飞机到高端公务机，产业链条长，服务领域广，带动作用强，能够促进航空制造业转型升级，发展通航对于促进产业、消费升级意义重大。

  通用航空是维护国家安全的重要保障

  1.通用航空是国防有力的战略储备和支撑。十九大报告提出，要坚持总体国家安全观，实施军民融合发展战略。通用航空具有潜在的军事价值和准军事性质，是构建一体化的国家战略体系和能力的重要组成部分。通用航空体系是国家战略投送能力重要支撑，通过在边疆地区、地面交通未覆盖地区的机场建设，可以有效拓展投送范围，提升战略投送力量。通航飞行员、机务维修等人员，是国家安全的重要战略储备，如美国发达通用航空产业为其储备了大约60万准军事飞行人员和战略投送力量，第一次海湾战争中美国政府征用的民用飞机向海湾地区运送人员和物资数量，分别占到总数的2/3和1/4以上。

  2.通用航空在应急救援、航空医疗救援方面具有独特优势。我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，近年来全国每年因自然灾害造成的经济损失超过2000亿元，2008年更高达11752亿元。在抗灾救援及处置突发事件的各项措施中，航空应急救援具有快速、高效、受地理空间限制较少等优势，具有不可替代的重要作用，是世界许多国家普遍采用的有效手段。

  3.通用航空是多领域民航强国建设的重要内容。中国民航已经踏上建设民航强国的新征程。“多领域”意味着不仅要发展运输航空，而且要重点发展通用航空。2020年，有关研究机构对民航强国八个基本特征所处阶段进行了全面科学的评估。其中，只有通航这个指标目前还处于最初级的孕育期，通航仍然是制约民航高质量发展的一个主要方面，仍然是民航强国必须跨越的主要瓶颈，也深刻表明促进通航发展依然是新发展阶段多领域民航强国建设发展的重点领域。

  我们要按照到2035年“构筑功能完善的通用航空体系”的目标任务，保持战略定力，把通航高质量发展作为民航强国重点任务加快推进。“推动两翼齐飞”就是推动公共运输航空和 通用航空“两翼齐飞”，这是民航协调发展、均衡发展的必然要求。公共运输航空和通用航空是民航发展的两大领域，“十三五”期间我们基本实现单一航空运输强国目标，仅指公共运输航空领域发展情况不错。公务航空、短途运输、低空旅游、航空运动、航空科普、应急救援、航展节会等消费类通用航空业务兴起，通航产业结构日益合理，通航产业生态逐渐形成。“十四五”期间将继续大力推动运输航空优化结构、提质增效，推动通用航空真正飞起来、热起来。2021年又随国务院督察室赴4省9市开展了通航专题调研。让我切身感受到，自2016年国务院关于促进通航发展指导意见颁布以来，通用航空整体发展情况良好，通用航空器研发制造企业快速成长，低空空域改革取得初步成效，通用机场建设有序推进，安全运行平稳可控。调研中地方普遍反映，发展通航利国利军利民，对于落实交通强国、民航强国战略、加快构建新发展格局具有重要意义。

  通航发展面临的一些问题

  国外通航发展经验表明，中等收入群体是支撑通航产业发展的中坚力量，一个国家或地区人均GDP突破6000美 元，国民对通用航空的需求就开始明显爆发。2020年我国人均GDP超过10000美元，中等收入群体人数已达3.5亿~4亿人，但我国通航产业一直没能迎来“井喷”式的发展。这些情况与我国作为全球第二大经济体以及旺盛社会需求不匹配、不适应。一些制约通用航空发展的突出问题亟待解决。

  一是低空空域资源供给不足。我国民航使用空域尚不到30%，且大部分为管制空域，对通航开放的低空空域更是凤毛麟角，没有成网连片，难以适应通航多点飞行、便捷高效的特点。随着通用航空和无人机逐步融入国家空域系统，迅猛增长的低空飞行需求与极其有限的低空空域之间的矛盾不断加剧。

  二是低空飞行活动审批程序繁琐。几乎所有通航飞行活动都必须预先提出飞行计划申请，审批环节审批程序相对繁琐复杂，审批至少需要经过军民航2~3个审批层级，通常涉及5~6个部门环节，效率不高。当前我国航空医疗救援还处于萌芽状态，救援飞行力量和机队规模都很小，没有发挥应有的作用。

  三是低空空域飞行服务保障能力不高。我国通用航空虽然已提出构建涵盖全国、区域、飞行服务站的三级低空飞行服务保障平台，但目前尚未形成一套系统、科学和完善的低空飞行 运行体系，无法高效为低空用户提供航空情报、航空气象、告警和协助救援服务，低空空域飞行服务保障能力相对不高。

  2018年9月28日，民航局印发《低空飞行服务保障体系建设总方案》，提出构建全国、区域、飞行服务站三级低空飞行服务保障平台

  四是通用机场建设严重滞后。截至2020年底颁证的通用机场只有339个，而美国在2019年底就已拥有1970 0个通用机场，二者间的差距很大。目前地方上审批权已下放至省级政府，但涉及军方审批权并未下放。通用机场建设标准整体过严，成本过高，比如某机场建设600米跑道，投资却要4亿元;有的机场一次修建了3800米跑道就是为了避免重复审批;还有的通用机场，所谓低成本运行，实际机场投资近1亿元，每班飞机都要有高额的航线补贴才能运行，持续性难以为继。

  五是一些地方政府发展通航的思路不够清晰。虽然不少地方政府发展通航的热情很高，但缺少相关专业领域专家，找不准发力点，有的盲目实施高投入，却无法获得相应产出。例如，某省曾经一次性投入通航产业30多亿，但通航发展却无果而终。基于通航脆弱的产业链，更需要地方找准方向加大扶持。

  推动通航发展的有关建议

  “十四五”时期，是全面建设现代化国家的起步阶段，是建设多领域民航强国的关键阶段，是实现“十四五”规划目标的重要阶段。对通航来说，就是要立足新发展阶段找定位，贯彻新发展理念明方位，构建新发展格局显作为。我作为来自民航系统的全国政协委员，连续四年都作了通用航空发展的提案，其中2019年提案作为当年全国政协重点督办的7个提案之一。总结近年来调研基本情况，我在此主要提几点建议：

  一是坚持目标导向，加快低空空域改革步伐。建议进一步科学规划、分类划设低空空域，明确改革事项时间表和路线图，大力释放空域资源，推进“空中修路”，构建低空飞行航路网;各省级政府牵头，以低空空域通航飞行小时数作为低空空域改革量化评价指标，推动深化山东日照、四川低空空域综合管理改革示范成果，全面推广全国空域精细化管理试点成果，形成军民参与共建的低空管理机制，尽快将低空空域资源大幅释放，实现空域资源对通用航空的有效供给。

  二是坚持需求导向，加快完善服务保障体系。通航机场设计和建设向社会开放，政府发挥好主导作用，充分调动社会资源，引入社会资本，发挥社会力量。进一步简化审批程序和要求。设计费、建设费、评估费等要基于市场调节。各省级政府简化通用机场立项审批程序，增加对通航应急救援、短途运输、通用机场运营等财政补贴力度，以及低空监视、情报、气象等服务项目建设运营的补贴力度，完善政府购买通用航空服务的制度安排;进一步推进全国低空目视航图的制作和发布，加快推进三级低空飞行服务保障体系建设以及全面运行。同时切实发挥运输机场公共基础设施的支撑作用，加强对通用航空飞行的保障服务，确保通用航空飞得起来、飞得顺畅。

  三是坚持问题导向，提高低空飞行审批效率。一方面，推广军民一站式飞行计划服务平台，促进通用航空与运输航空、军事航空共赢发展;另一方面，研究扩大备案类飞行计划范围，长远上规划研究飞行计划审批制向负面清单制转变，实现大部分通航活动备案即可飞行。同时，大力推进低空通信、雷达覆盖，完善低空预警探测体系，并对通航飞机加装监视设备，确保通航飞机“看的见、叫得到”，提高低空用户飞行效率。

  四是创新突破，助力新业态。持续推动通用航空产业示范省(工程)建设，为通用航空相关企业减负松绑，构建更加良好的营商环境，进一步鼓励和吸引社会资本参与通航发展;支持无人机、北斗、ADS-B、5G等新技术、新产品在通用航空领域应用和健康发展;促进短途运输与公共航空运输，通航与旅游、体育、医疗等业态的融合发展;加强航空文化、通航文化教育，大力普及面向大众的通航产业文化，在行业内引导树立正确的通航安全文化。

  五是鼓励私人飞行发展。增加私用飞行员以及空管、机务等专业人员数量。要推进运动驾驶员执照和私用驾驶员执照改革，从体检、训练、取照、保持有效性等方面全面降低难度。要取消执照定期检查限制，保证其长期有效;降低运动照和私照训练标准;推行运动照和私照体检社会化，延长体检有效期，通过电子执照进行执照申请，实现申请、审批全流程网上办理;鼓励121/135等公司退休飞行员在通航领域继续从事飞行，扩大私照持有人来源。

  六是充分调动地方政府发展通航的积极性。加强与地方政府的沟通联系，贯彻发展通航的理念，激发产业链活力。民航局作为行业政府，要与地方政府多接触交流，输出理念，引导地方政府像重视运输航空一样重视通用航空。要让示范项目见到效益，打通产业链上下游环节，加大引入社会资本，释放巨大生产力。

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